作伙來了解ECFA

◎張淳森、林子璇、鄭紀綺

〈一〉ECFA是什麼?

ECFA是什麼,它的重要性和意義何在?這將是此專題要處理的問題。ECFA是「兩岸經濟合作架構協議」(Economic Cooperation Framework Agreement),簡單說,它是一個兩岸經貿合作的協議。按照官方的說法,此協議僅僅是架構,具體內容未來再議,並「針對攸關生存關鍵之產業,可先進行互免關稅或優惠市場開放條件之協商,協商完成者先執行,稱『早期收穫(Early Harvest)』」。

不過,也有許多人認為,官方口中的這所謂「架構」,其實根本就是FTA(自由貿易協定,Free Trade Agreements),因為台灣和中國同為WTO之會員國,如果要簽訂任何經貿協定,必須要在WTO之規範下簽署FTA。而FTA就意味著絕大部分貿易的自由化,亦即幾乎全面零關稅,其所可能為台灣帶來之產業衝擊必定甚鉅。就拿清大來說,清華畢業生中有絕大部分將進入台灣高科技產業工作,如果ECFA將衝擊高科技產業之市場,清華畢業生將是首當其衝的受害者。因此,難道我們沒有仔細了解此協定之必要嗎?

正是因為ECFA僅僅是個架構,一般大眾對於ECFA是什麼依然無從掌握。政府雖然在許多公開場合進行ECFA之宣導,效果仍然不彰,且時常被批評為「報喜不報憂」。然而,對於僅僅是「架構」的ECFA,我們何以判斷它所會帶來的優劣呢?把事情說清楚講明白是政府的責任;而在本文中,我們僅在各種ECFA所帶來的「可能性」上做分析,希望讀者在文中能夠對ECFA有更多認識。

〈二〉訪談臺灣經濟研究院副研究員洪財隆

全球自由貿易的趨勢

自由貿易(free trade)的概念是國家降低或取消商品進出口的障礙與限制,透過國際分工與交換,每個國家各取所需,並藉由自由市場競爭、經濟規模擴大,促進經濟發展與人民收入提升。

自由貿易在近代的發展為二次世界大戰後,各國認為貿易保護主義是引發戰火的原因之一,也為了解決一九三零年代以來的全球經濟蕭條,而有關稅及貿易總協定(General Agreement on Tariffs and Trade, GATT)的出現,目標是降低關稅阻礙,促進自由貿易的發展。之後GATT轉型為世界貿易組織(World Trade Organization, WTO),作為國際經濟貿易的交流平台,在貨品、服務等相關貿易議題上努力。

亞洲的自由貿易協定簽署趨勢則在近十年來較明顯,從1997年金融風暴以來,各國欲從風暴的影響中走出,以多邊互惠、合作為政策努力方向之一。

台灣計劃與中國簽署的兩岸經濟合作架構協議即為自由貿易協定的一種類型,本刊邀請台灣經濟研究院的副研究員洪財隆對這議題發表看法,洪研究員的研究領域為國際政治經濟、兩岸經貿關係及自由貿易協定,現於清大社會學研究所開設「兩岸與區域經濟整合專題」。

政府說法有問題

洪財隆質疑:「(台灣)好像不簽就會被排除在外,但是否簽ECFA就讓不公平變公平?」中國一直以來不斷阻擋台灣與他國簽署經濟協定和加入國際組織,其中包括阻擋其他國家與台灣簽訂FTA。因此,我們如何期待事情會如總統所宣稱的:如果簽ECFA,台灣會更有機會和各國簽署貿易協定?台灣只與一個國家(中國)簽自由貿易的協定,可能依然會面臨經濟邊緣化的問題。

對於政府宣稱簽署ECFA的急迫性──東南亞國協*1與中國的自由貿易協定於今年生效,未來可能納入南韓與日本,台灣須藉由簽署ECFA維持在中國市場的競爭力。洪財隆表示:「那並不是東協加三,而是個別的東協加一,東協是一個市場面的高度整合,但在區域主義的發展是相對緩慢的,相對(於)歐盟」,也就是說,東協如果與日、韓合作,也不是整合成一個完整的經濟體,而是個別的合作;況且,此整合的過程是緩慢的,而非急迫。「東亞這邊要做真正的制度性合作,其實潛藏著很大的矛盾,合在一起本來就不是容易的事。在東亞這邊,民族主義是被歌頌的,是很高漲的。」政治、歷史的因素似乎在東亞的區域整合裡很關鍵,而非僅由經濟因素決定。

從ECFA性質看簽訂與否

洪財隆表示,因為台灣和中國同屬WTO成員,因此兩國間之經貿協定,其實根本就是FTA;亦即,ECFA就是FTA。「FTA(的簽署)通常不是純經濟的考慮,因為對美國這種大國而言,FTA通常是政治考量」,意指經濟規模較大的國家,不一定須要自由貿易協定以促進經濟發展,反倒是經濟規模較小的國家須慎重考量簽署自由貿易協定的利弊,避免大幅開放商品零關稅進口對市場可能造成的衝擊。

洪財隆從經濟層次看ECFA的原型──FTA,表示FTA是保護主義與自由貿易的 綜合體,一方面有零關稅的條款,但雙方也可對一些產品的進出口或關稅徵收有所限制,然而「自由貿易的精神是在WTO,(它是)一視同仁」,因 此,為了達成自由貿易的目標而簽ECFA,是部分忽略ECFA的性質──簽ECFA不會完全達成自由貿易,在拿捏保護與開放進出口產品之間,台灣可能未蒙其利先受其害。至於從政治角度看ECFA,洪財隆表示:「中國最重要就是對台灣以經促統,就是要統一台灣。(以經濟實力)把台灣圍繞,這是一個圍堵的戰略。但最重要的命題有解決嗎?沒有」。

ECFA另有一個重要的問題,2002年台灣與中國幾乎同時加入WTO(台灣以「台澎金馬個別關稅領域」之名加入),依據WTO最惠國待遇的規定,凡與我方成為締約國的對方國都應享有我方同樣的優惠,然而台灣到今天仍限制中國830多項農產品及1300多項工業產品進口,也就是還未到達WTO的標準。但是簽訂ECFA目標卻是為了達到比WTO的規範更進一步的貿易自由化,兩岸之間的經貿關係都還未「正常化」(符合WTO),就想從 “WTO minus” 進到 “WTO plus” ,不僅是個弔詭之處,所造成的影響會更大。

從民意看ECFA簽訂與否

洪財隆認為政府「要很光明正大、磊落地跟大家講,這(ECFA)跟國內發展、投資有關係。就連我專門在研究的,都不知道它(政府)什麼時候要公布時間表(計畫與降稅)」,這點出攸關國家經貿走向的政策需要有更多討論,不僅是監督政府的在野黨或是協定內容涉及的產業,市場大幅開放也將影響到市井小民的日常生活,因而政府應該將ECFA做完整且清楚的說明,並暢通與民間的溝通管道。

洪財隆最後評論道:「ECFA藏了很多詐術──好像在打牌,但打得不太誠實」,面對專家或是其他政黨、民間團體、個人聲音的疑問,身為國家的一分子,你我都有義務了解影響自身的政策,也有權利請政府審慎評估ECFA簽署的利弊。

〈三〉訪談經濟系黃朝熙教授

從貿易的概念看ECFA

ECFA基本的想法源自自由貿易,但是交易成本高──如運輸或是沒有交易的媒介(如貨幣),會變成交易的阻礙。形成分工社會將可降低交易成本,能使一個人不必生產他生活中的所有必需品,而能夠藉由交易以他所擅長製作的物品換取別人擅長製作的,如此生產變得有效率,有更大的餘裕生產、交換而獲得更大利益,也因為分工使人的生活能大幅改善。

同理,國與國間的交易也是如此,國際貿易是一種雙贏的理論,建構了後來GATT、WTO的國際架構,也就是要求國家能盡量不用高的關稅來阻礙交易的進行。在國際情勢的演變中,交易成本仍在降低,新的技術可讓國與國之間的交易更容易,全球化是技術進步、運輸成本降低和交易成本降低的產物。

ECFA是WTO貿易自由化精神下的產物,WTO由於國與國之間環境條件的差異,從多哈談判以後就停滯不前,國與國間的貿易協定逐漸從WTO架構下的多邊協定,轉變為雙邊協定。

面對東協加「n」的區域型經濟的發展,ECFA是台灣在這情勢下所做的因應,由於可能的邊緣化,ECFA有簽訂的急迫性。但ECFA沒有WTO全面,所以某些農產品、某些傳統產業可以被保護,雖然原則上還是希望藉由降低關稅的方式來促進交易。

訪談問答

問:在ECFA雙英辯論中,蔡英文提到香港與中國簽訂CEPA後*2 ,根據聯合國統計,其貧富不均成為全球最高的地方,香港的經歷會不會成為我們的前車之鑑?

答:全球化是否造成貧富差距大是一個命題,以美國電腦工程師為例,由於全球化下美國部份工作外包給印度等國,造成美國貧富差距變大,印度的貧富差距也變大,乍看之下不是好事,但從另一方面而言,印度的平均工資水準拉高,美國的拉低,從國與國之間來看,貧富差距反而減小。因此單看一地的貧富差距並不能完全解釋。

問:電子業目前在中國已是零關稅,不簽ECFA的衝擊會不會沒有預估的大

答:ECFA關鍵最大的是石化業,它目前輸往大陸的關稅蠻高的,汽車零組件的關稅也是比較高的,在東協持續生效後,如果任由台灣的產業和他國擁有較低關稅的交易條件去競爭,長期下來將會導致台灣產業在中國的市場被排擠,使得台灣產業喪失在中國市場影響力。

問:哪些產業會比較受到簽訂ECFA的衝擊,該怎麼看待?

答:比較擔心是傳統產業,他們可能會消失,但是依照政府的說法,經濟部會因應措施,協助必要轉型。ECFA不完全是自由貿易協定,沒有那麼極端,畢竟大陸是一個很大的經濟體,不適宜全部開放,台灣到某個程度還是會有所堅持的。

同時民主的機制也會產生作用,執政者考慮選票的現實狀況,會避免過於偏頗、極端的政策。

與中國,不能避免的合作與競爭

中國目前是台灣最大的貿易夥伴,中國擁有廣大市場且逐漸成為越來越大的經濟體。不論簽ECFA與否,由於地緣與文化上的相近,兩岸的趨勢是會更緊密的結合,現實中我們不可能與中國切割,當然兩岸之間除了經濟關係外,尚有複雜的政治問題及社會問題,要在怎樣的默契下,讓他們不要太過干涉內政,將是需要密切關注的。

在全球化不可擋的趨勢下,中國和台灣除了合作關係外同時也是競爭關係,人才方面的競爭也會越來越普遍,中國留學生的資質非常好,十幾億人口激烈競爭後的前百分之幾當然非常優秀,各位面臨的競爭人越來越多,因此不是只培養跟國內競爭的能力就好,要培養一些能在國際市場上競爭的能力,例如外語能力、一些專業的知識,或是吸收新知的習慣,隨時保持在學習狀態。如此的習慣,也不能說是面對ECFA該有的態度,應該說不論有沒有ECFA都有這樣的警覺。

〈四〉 總結

綜觀上述的訪談內容,我們可以看出幾個比較重要的爭議點。第一,ECFA的簽訂是否有其急迫性?就此問題看來,關鍵在於:台灣是否有被經濟邊緣化的危機?就黃朝熙的觀點,「東協加『n』」是確定的區域整合趨勢,ECFA的簽署會使台灣不至於在此潮流中邊緣化;然而洪財隆卻認為,東亞的區域整合有許多非經濟因素參雜其中(例如民族主義),不是一個整合快速的區域,東協加三實際上不會在短期內形成。因此,東協加三是否成形在即,看來是ECFA是否具急迫性的關鍵。

而第二個爭議點在此脈絡中也很自然的形成:即使台灣需要走出被邊緣化的危機,ECFA是否是個有效的策略?我們是否有其他選擇?洪財隆認為,中國長期對台灣的政治態度是不可忽略的考量點,中國一直以來在國際場合中打壓、並地區化台灣,而政府並沒有說明何以「與中國簽訂ECFA,將有助台灣與別國簽訂經濟協定」,這樣的宣示似乎太過天真。言下之意,即他不認為ECFA能使台灣走向東亞區域經濟整合的趨勢,反而可能會被中國附庸化、邊緣化。黃朝熙在此則比較樂觀,認為除去關稅障礙,長遠來說將有助台灣在中國──台灣目前最大的貿易夥伴──市場立足。顯然,兩岸之政治因素在此將是關鍵。

再來,ECFA對台灣產業可能造成的衝擊也是關注焦點。黃朝熙在此認為傳統產業可能大受打擊,因此政府之配套措施十分重要。洪財隆認為,政府首先應該將其計畫(減稅時間表等)說明清楚,讓人民知道哪些產業得利、哪些將受到衝擊,因此人民也才能夠評估、並且信任政府真的有足夠完備的配套措施。另外,他提到兩岸的生產要素並不是不可移動的,ECFA可能造成更嚴重的產業外移,帶來更多失業人口。

在上述這些討論後,讀者應該在一定的程度上對ECFA有了認識,並且形成了一套支持或反對之的想法。因此,最後──或許是最重要的一個,也是時常被忽略(即便是在雙英辯論中)的一個問題,也就是:人民是否有權力以全民公投的方式決定我們是否簽署ECFA?在此,筆者認為公投是絕對必要的,因為ECFA不論好壞,將對台灣造成很大的影響。現代國家誠然是「專家政治、專家治國」,然而,如果因此忽視人民的意見,將之視為「不專業的、愚昧的意見」,那麼民選政府的正當性又何在?因此筆者對於諸如總統的「ECFA勢在必行」或其他不注重人民意見的官方論調感到十分不以為然。不要小看自己的聲音,或贊成或反對,都應該要說出來。*4

*1 東協,東南亞國協(Association of Southeast Asian Nations,ASEAN),旨在加快經濟成長、促進區域和平穩定等。中國大陸與東協自由貿易區(CAFTA),俗稱東協10+1,再加上東協與日、韓間的FTA俗稱為東協10+3。參考自東協官網:http://www.aseansec.org/index2008.html

*2參考自香港特別行政區政府工業貿易署網站的介紹:「《內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》(CEPA)是中國內地與香港簽訂的首項自由貿易協議。CEPA的主體文件於2003年6月29日簽署。CEPA為香港產品及服務開拓龐大市場,大大加強內地與香港兩地之間已建立的緊密經濟合作和融合。」,網址:http://www.tid.gov.hk/tc_chi/cepa/cepa_overview.html

*3參考自ECFA雙英辯論逐字稿紀錄:http://blog.roodo.com/aboutfish/archives/12258201.html,其中有簡介ECFA背景事件、發展過程。

*4 目前台灣團結聯盟有發起ECFA公投連署計畫。

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